2016年國(guó)考考試熱點(diǎn)：推進(jìn)科學(xué)民主立法。2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)立法法修正案（草案） 進(jìn)行了初次審議，隨后公開向社會(huì)廣泛征求意見，12月召開的全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。這是立法法實(shí)施14年后的首次修改。人們普遍期待，對(duì)這部規(guī)范立法工作的基本法的修改，將推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)入“2.0時(shí)代”。

　　法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。這是中國(guó)立法工作的一個(gè)新跨越，標(biāo)志著立法將發(fā)揮越來越重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

　　一、為何說良法是善治之前提

　　“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”國(guó)家若善治，須先有良法。立法是法治的龍頭環(huán)節(jié)，龍頭昂起來，龍才可能騰飛起來。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須堅(jiān)持以立法為“開路先鋒”，發(fā)揮好立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

　　30多年前，歷經(jīng)十年浩劫的中國(guó)，法律園地一片荒蕪，只有憲法和婚姻法等寥寥幾部法律。黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)立法進(jìn)程不斷加快。1997年，黨的十五大明確提出“到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”，2010年年底這一歷史任務(wù)如期完成，國(guó)家生活的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。這是我國(guó)法治進(jìn)程中的一座重要里程碑。

　　隨著法律體系的形成，有法可依的問題已經(jīng)總體解決了。那是不是立法工作的使命就結(jié)束了呢？答案是否定的。

　　立法進(jìn)程沒有終點(diǎn)。社會(huì)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，社會(huì)實(shí)踐永無止境，立法也永無止境。即使是一些法律比較完備的國(guó)家，每年也都會(huì)新制定或修改一批法律。我們的法律體系已經(jīng)形成，但它不是靜止的、封閉的、固定的，而是動(dòng)態(tài)的、開放的、發(fā)展的，將隨著中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。目前，仍存在一些重要領(lǐng)域法律法規(guī)缺失的問題，存在一些法律法規(guī)跟不上形勢(shì)發(fā)展的問題，存在一些法律法規(guī)銜接配套不夠的問題，立法任務(wù)依然艱巨而繁重。

　　立法質(zhì)量亟待提高。不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)。試想，如果立法先天不足，存在這樣那樣的問題，執(zhí)法、司法、守法就不可避免會(huì)出現(xiàn)問題，引起不良后果。因此，立法質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量，越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。目前，人民群眾對(duì)法律的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題。與之相比，目前我們有的法律法規(guī)未能全面反映客觀實(shí)際和人民意愿，解決實(shí)際問題有效性不足。提高立法質(zhì)量，成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期立法工作的重中之重。

　　立良善之法，根本途徑在于科學(xué)立法、民主立法。科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，努力使我們的法律立得住、行得通。

　　微評(píng)

　　◆ 國(guó)富民強(qiáng)需要法律重器，但如果沒有良法，則難以實(shí)現(xiàn)善治。

　　◆ 只有在完善的法律法規(guī)體系下，人民才能安居樂業(yè)，生產(chǎn)才能發(fā)展，社會(huì)才能穩(wěn)定和諧。

　　◆ 法律冷冰冰的條文背后，應(yīng)該有人文的溫度，這樣制定出來的法才是良法。

　　◆ 劣法非法，因?yàn)樗骄叻ǖ男问?，而沒有靈魂。

　　問與答

　　問：什么是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系？

　　答：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。2010年年底，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，涵蓋我國(guó)社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一。截至2014年12月，我國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律242件、行政法737件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件。

　　二、怎樣防止立法部門化和地方化

　　現(xiàn)實(shí)生活中，很多人聽到或遇到過這樣的現(xiàn)象：兩部法律法規(guī)就同一問題作出了不同的規(guī)定，相互“撞車”“打架”，令人無所適從；一些地方從自身利益出發(fā)，出臺(tái)一些與“國(guó)法”沖突的“土法”，在自己的“一畝三分地”上橫行無阻。這些現(xiàn)象折射出來的，就是立法部門利益化、地方利益化問題。

　　為什么會(huì)產(chǎn)生立法部門利益化、地方利益化問題呢？究其原因，是由于現(xiàn)行立法體制不完善造成的。我國(guó)是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會(huì)主義國(guó)家，但各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又很不平衡，從這一基本國(guó)情出發(fā)，我國(guó)憲法確立了既統(tǒng)一又分層次的立法體制。立法法對(duì)全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院、中央與地方的立法權(quán)限劃分、立法程序、法的適用規(guī)范和備案審查作出了全面規(guī)范。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，立法工作遇到一些新情況新問題，要按照黨的十八屆四中全會(huì)的要求，進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制和程序。

　　健全人大主導(dǎo)立法體制機(jī)制。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大要在立法的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。要通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案的起草，由全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門參與起草。為更好發(fā)揮主導(dǎo)作用、提高立法質(zhì)量，人大要建立一支高素質(zhì)的立法工作隊(duì)伍，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，健全立法專家顧問制度。

　　加強(qiáng)改進(jìn)政府立法制度。目前，政府部門承擔(dān)著大量的法律法規(guī)的起草工作，國(guó)務(wù)院部門還有發(fā)布部門規(guī)章的權(quán)力。必須完善政府部門立法程序，增強(qiáng)部門立法的公開性、透明性。發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，負(fù)責(zé)起草重要行政管理法律法規(guī)。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，要引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見后及時(shí)作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

　　明確立法權(quán)力邊界。在我國(guó)，除了全國(guó)人大及其常委會(huì)以外，國(guó)務(wù)院及其各部委，各省、自治區(qū)、直轄市和一些較大的市以及民族自治地方都擁有立法權(quán)。要明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關(guān)系，以及各自制定的立法文件的效力等級(jí)。各立法主體必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限和法定程序立法，既不能超越權(quán)限，也不能背離程序。隨著各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，設(shè)區(qū)的市在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面普遍有制定地方性法規(guī)的客觀需求，但目前我國(guó)只有49個(gè)較大的市擁有地方立法權(quán)。要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，逐步增加有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

　　三、怎樣推進(jìn)開門立法

　　安全生產(chǎn)法修正案（草案）、航道法（草案）、食品安全法（修訂草案）、反間諜法（草案）、行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）、廣告法（修訂草案）、立法法修正案（草案）、刑法修正案（九）（草案）……2014年前11個(gè)月，全國(guó)人大常委會(huì)已將8部法律草案向全社會(huì)公開征求意見。這期間，共有19512人次在網(wǎng)上提出62315條意見，對(duì)草案的修改完善發(fā)揮了很大作用。像這樣敞開大門立法，已經(jīng)越來越成為我國(guó)立法工作的常態(tài)。

　　開門立法是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重大舉措。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，隨著人們政治參與積極性不斷提高，對(duì)科學(xué)立法、民主立法不斷提出更高要求。要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握立法規(guī)律、遵循立法程序，以嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的態(tài)度，廣泛聽取、認(rèn)真對(duì)待各方面的意見和訴求，努力使每一項(xiàng)立法都體現(xiàn)和尊重人民的主體地位，保障人民各項(xiàng)權(quán)利。

　　健全溝通機(jī)制。兼聽集思廣益，溝通增進(jìn)共識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，這些都將使立法機(jī)關(guān)更好了解公眾的關(guān)注點(diǎn)和訴求。立法協(xié)商是對(duì)不同訴求進(jìn)行比較和平衡的重要方式，要開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。還要探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，以更好統(tǒng)籌兼顧社會(huì)不同方面利益。

　　拓展參與途徑。廣納民意、廣集民智，法律法規(guī)才能更接地氣、更具民意基礎(chǔ)。公開征求意見是公眾參與的重要渠道，目前全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案，一般都公開向社會(huì)征求意見。今后，除公布法律草案初審稿征求意見外，還將公布草案二審稿廣泛征求意見，使公眾有更多機(jī)會(huì)發(fā)表看法。應(yīng)積極探索完善召開立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)機(jī)制，為公眾提供發(fā)表意見的平臺(tái)。此外，還要建立公眾意見采納反饋機(jī)制，讓人們知道哪些意見被采納了，哪些意見沒被采納、為什么不能采納，避免“你說你的，我改我的”，調(diào)動(dòng)人們參與的積極性。

　　發(fā)揮人大代表作用。人大代表是人民群眾的“代言人”。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我們探索形成了人大代表參與立法的很多有效形式。比如，邀請(qǐng)部分全國(guó)人大代表列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議；發(fā)揮代表議案在立法工作中的作用，十一屆全國(guó)人大任期內(nèi)共有603件代表議案涉及的149個(gè)立法項(xiàng)目列入了立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。要?jiǎng)?chuàng)新和完善各級(jí)人大代表參與立法工作體制機(jī)制，健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。

　　加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。一部法律，往往涉及多方面的利益關(guān)系，涉及多個(gè)部門的權(quán)力和責(zé)任，必須加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制。要健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，完善法律草案表決程序，推進(jìn)立法精細(xì)化。

　　四、怎樣使立法與改革決策相銜接

　　2014年8月1日，《中國(guó)（上海） 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》正式施行。這部被稱為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“基本法”的條例，從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面，對(duì)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革進(jìn)行了全面的規(guī)范。這個(gè)條例的施行，為自貿(mào)區(qū)的改革探索提供有力法治引領(lǐng)和保障，標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)改革正式進(jìn)入于法有據(jù)、由法推進(jìn)的新階段。

　　說到法治與改革，許多人首先想到二者的矛盾：法治的特點(diǎn)是“立”，有穩(wěn)定性；改革的特點(diǎn)是“破”，有變動(dòng)性。但這一破一立之間，更是彼此促進(jìn)、相互推進(jìn)的關(guān)系。正如古人所講，“治國(guó)無法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國(guó)”。推進(jìn)改革離不開法治的規(guī)范，法律又要適應(yīng)改革向前推進(jìn)的要求，發(fā)揮對(duì)改革的引領(lǐng)和保障作用。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)立法與改革決策相銜接，就是要著眼全面深化改革推進(jìn)立法工作，保證法治建設(shè)不偏離正確方向、推進(jìn)改革不偏離法治軌道。

　　主動(dòng)適應(yīng)改革需要。改革推進(jìn)到哪里，立法進(jìn)程就要及時(shí)跟進(jìn)到哪里，增強(qiáng)立法的主動(dòng)性和及時(shí)性。針對(duì)目前立法工作存在的不適應(yīng)、不符合問題，要實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地分類做好相關(guān)法律的立改廢釋工作。對(duì)實(shí)踐證明行之有效的改革舉措，要及時(shí)上升為法律；對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止；對(duì)需要通過法律解釋來解決問題的應(yīng)當(dāng)及時(shí)釋法，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具有針對(duì)性的內(nèi)涵。

　　加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。要緊緊圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，加快法律法規(guī)的立改廢釋，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化，建立健全文化法律制度，加快保障和改善民生、推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)，加快建立生態(tài)文明建設(shè)法律制度，依法保障公民權(quán)利，推動(dòng)法律體系完善發(fā)展。十二屆全國(guó)人大立法五年規(guī)劃確定了68件立法項(xiàng)目，其中新制定20多部法律，修改40多部法律。這些法律的制定和修改，將為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的一系列重大改革提供法律依據(jù)。

　　依法授權(quán)先行先試。對(duì)法律立改廢釋的條件暫不成熟而改革實(shí)踐又迫切需要的，可以通過法定程序進(jìn)行特別授權(quán)先行先試，解決法律依據(jù)不足的問題。2014年6月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議表決通過了《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》，這就為推進(jìn)司法領(lǐng)域改革提供了法律授權(quán)，對(duì)保障司法改革依法有序進(jìn)行，具有積極的示范引領(lǐng)意義。

　　“法者，國(guó)之權(quán)衡也，時(shí)之準(zhǔn)繩也。”立法是依法治國(guó)的第一道“工序”。隨著科學(xué)立法、民主立法的深入推進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系必將更加完善，必將為構(gòu)筑法治中國(guó)的宏偉大廈奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。


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